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淺談新《土地管理法》對土壤修復產業的影響

土地制度是國家的根本制度之一，土地管理法對經濟社會的影響也遠超一般法律的范疇，2020年1月1日，修訂后的《土地管理法》(以下簡稱“20版土地管理法”)、《城市房地產管理法》正式施行，3月12日，國務院發布《關于授權和委托用地審批權的決定》，一系列大刀闊斧的改革引起廣泛關注。

人們往往高估一件事物在短期內引起的變化，而低估一些事物的長期影響。土壤修復產業是土地利用的伴生產業(雖然很微小，2019年土壤修復產業規模約200~300億，而房地產銷售規模在2019年已近16萬億)，其產業結構、商業模式直接受土地管理法的影響。盡管從字面上看，新法只是將“防止污染土地”改成“防止土壤污染”，但新法對土地管理制度的重大修訂會直接影響房地產業，進而間接影響土壤修復產業。在某種程度上，房地產業是早期推進中國土壤修復發展的源動力，“先有市場后有法”，2009年產生市場化土壤修復項目，2019年土壤污染防治法才正式施行，房地產業的發展促使大量的城市工業用地轉為商業、居住等用地，用地性質的變化對土壤環境質量提出更高的要求，進而催生出土壤修復產業。

隨著20版土地管理法的實施，我們認為土壤修復領域有可能發生兩個重要變化。

01集體建設用地修復項目將成為修復市場新動力

此次修法最大的一個亮點就是解決了集體建設用地的地位問題【1】，2004版土地管理法規定，集體建設用地僅包含三種利用形式：1)興辦鄉鎮企業;2)建設村民住宅;3)建設鄉(鎮)村公共設施和公益事業。除上述三種利用形式外，集體經濟組織外的單位或者個人若需要使用某塊集體建設用地，只能先將該集體建設用地征為國有，再通過“招拍掛”程序取得土地使用權【2】;2009版房地產管理法也規定集體所有的土地經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償轉讓，進入房地產開發流程。20版土地管理法直接將上述條款刪除，房地產管理法則增加了“法律另有規定的除外”補充條款;這意味著農村集體經營性建設用地進入市場的法律障礙被打破，為建立同價同權、城鄉統一的建設用地市場鋪平了道路。

長期以來珠三角土壤修復市場與長三角市場存在明顯的差距，據不完全統計，截止目前珠三角僅出現一例合同額超過1億的土壤修復工程，而長三角為20個左右，甚至武漢市的已修復工程量都超過珠三角總量，這其中固然有監管方式、產業結構的影響，但更深層次的原因是土地管理制度的問題。在珠三角，“三來一補”的早期工廠模式塑造了“包租婆經濟”，土地與利益的緊密關聯促使農民形成了愈來愈強的土地利益“歸私”意識【3】。這種地權意識實際上就是土地財產權意識。農民認為土地是集體所有的，根本上是歸個體所有的【4】。于是我們看到像東莞、深圳的土地開發強度已經接近或超過50%【5】(北京約為22%)，并有大量的小產權房(民間估測深圳小產權房占比約50%)，地方政府征地成本巨大。在2019年土壤修復分析報告中【6】，沒有一個項目是來自于集體土地所有者進行的修復，并不是因為集體土地不需要修復(早期大量的鄉鎮企業以及外租廠房都可能存在土壤污染，其管理水平較一般的國有企業更低，造成污染的可能性更大)，更大可能是由于集體建設用地游離于國有土地市場之外，流動性較差，污染責任方、開發受益方都沒有意愿進行修復，監管單位在土壤環境監管體系建立初期，沒有精力也無意愿去碰硬釘子，形成了事實上的“三不管地帶”。

土地管理法修訂后解決了集體建設用地的地位問題，集體建設用地與國有土地同權同價后也意味著“同義務”，集體建設用地的修復工作也將與國有土地一樣面臨嚴監管，寶航環境參加了北京、珠三角等發達地區的重點行業企業用地土壤污染狀況調查工作，大量的集體建設用地已被納入調查范圍，廣州市等珠三角核心城市已經產生一些由經濟聯合社等集體經濟組織主導的場地調查項目，在不遠的將來我們可能就會看見不少某某村集體在組織進行修復工程。

02土壤修復熱點區域將發生變化

一個變化方向是向集體建設用地面積大、工業生產歷史久的珠三角等區域轉移，另一個方向是向強省會城市轉移。第一個方向變化的原因詳見上文，第二個方向變化的原因則是來自于土地管理法修訂后審批制度的改革。

作為新法的配套措施，3月初國務院發布《關于授權和委托授權的決定》，將非永久基本農田農用地轉為建設用地和部分永久基本農田轉為建設用地的審批權下放給省級政府，省級政府的自主權明顯提升【7】，致力于做強省會城市的省份如河南、安徽、湖南、陜西、四川、湖北等地將更有動力在協調省內資源，促進集體建設用地指標、永久基本農田外農用地轉為建設用地指標向中心城市傾斜，由此帶來的城市郊區修復需求將會明顯增加，鄭州、合肥、長沙、西安、成都、武漢等城市的郊區地塊將誕生更多的土壤修復機會。